Theo TS. NGUYỄN KIM THOA vụ Pháp luật Hành chính - Hình sự, Bộ Tư pháp và TS. NGUYỄN VĂN CƯƠNG Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp
Bà Nguyễn Kim Thoa - Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hành chính Bộ Tư Pháp
1. Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (tháng 2/2004) đánh giá: “Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức, quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao”. Văn kiện Đại hội X của Đảng (tháng 4/2006) đề ra chủ trương: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính với trung ương... bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp... tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”1.
Văn kiện Đại hội XI của Đảng (tháng 1/2011) đề ra chủ trương: “Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, phường”2.
Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đã đưa ra định hướng lớn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương là: “Sửa đổi, bổ sung các quy định về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, xác định rõ hơn địa vị pháp lý, mô hình tổ chức, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương; có cơ chế phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương”.
2. Một số bất cập cần giải quyết liên quan đến chính quyền địa phương qua tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992
Trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992, về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cho thấy, có một số vướng mắc lớn trong quá trình tổ chức và hoạt động như sau:
Thứ nhất, việc tổ chức thành 3 cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) giống nhau không tạo được sự chủ động cho chính quyền địa phương trong việc điều hành, nhiều cơ quan trung gian làm cho bộ máy cồng kềnh, không năng động, sáng tạo, hoạt động hiệu quả, không rõ chức năng của từng cấp chính quyền. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay cũng được đánh giá là rập khuôn, máy móc, rập khuôn về tổ chức và rập khuôn về nhiệm vụ, trùng lắp nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau nên dẫn đến thiếu linh hoạt và không rõ trách nhiệm trong việc giải quyết các vấn đề thực tế của địa phương.
Thứ hai, Hội đồng nhân dân dù ở cấp nào đều là cơ quan thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân là cơ quan ban hành các biện pháp để thực thi nhiệm vụ tổ chức thi hành pháp luật trong phạm vi hành chính lãnh thổ. Do đó, Hội đồng nhân dân thực chất phải thuộc hệ thống hành pháp. Trong khi đó, quy định của Hiến pháp năm 1992 về Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” đã tạo ra sự nhận thức không thống nhất về địa vị pháp lý và mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác. Trên thực tế, Hội đồng nhân dân vẫn được coi như là cánh tay nối dài của cơ quan lập pháp (Quốc hội). Từ đó, Chính phủ gặp khó khăn trong việc bảo đảm nền hành chính thống nhất, thông suốt trong việc chỉ đạo, đôn đốc Hội đồng nhân dân thực hiện các quy định, chính sách do Quốc hội, Chính phủ ban hành hoặc quy định cụ thể nhiệm vụ cho Hội đồng nhân dân khi được luật ủy quyền quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.
Thứ ba, cơ chế phân quyền giữa trung ương và địa phương chưa được quy định; Hiến pháp chưa quy định rõ nguyên tắc phân cấp, do đó, dẫn đến tình trạng phân cấp khi thì chặt chẽ, khi lại lỏng lẻo, chưa theo những nguyên tắc và tiêu chí thống nhất mà hệ lụy là có sự trùng lắp về việc phân cấp nhiệm vụ giữa chính quyền địa phương và các cơ quan trung ương hoặc thiếu tính vĩ mô trong phát triển kinh tế.
Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 lần này cần phải làm rõ những vấn đề sau đây:
Một là, xác định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành chính tại địa phương), từ đó xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất cập do quy định của Hiến pháp hiện hành là hoạt động của Hội đồng nhân dân chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.
Hai là, để phát huy năng lực, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, Hiến pháp cần quy định rõ nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Theo đó, trong Hiến pháp không nên quy định chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, mà chỉ nên quy định các vấn đề mang tính nguyên tắc, làm cơ sở để luật quy định cụ thể việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau theo hướng việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì chính quyền địa phương chỉ giữ vai trò phối hợp, việc gì thuộc thẩm quyền riêng của địa phương thì cơ quan nhà nước trung ương không được can thiệp và việc gì là việc chung, thì cần phân công, phân cấp cho rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật.
Ba là, cần cân nhắc kỹ trong việc xây dựng chế độ dân chủ đại diện ở cấp nào là phù hợp. Do vậy, cần tổng kết tốt chủ trương thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường để trên cơ sở đó tổ chức lại chính quyền địa phương ở ba cấp cho phù hợp và cần có sự phân biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị.
3. Nhận xét về Chương “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp
Việc đổi tên chương thành Chương “Chính quyền địa phương” là cần thiết nhằm làm rõ tính chất của hệ thống cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Dự thảo quy định theo hướng không quá chi tiết về nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp, mà để luật quy định cụ thể cũng là phù hợp nhằm cụ thể hóa các nhiệm vụ cần phải phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau để “có thể phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương”.
Tuy nhiên, Dự thảo chưa thể hiện rõ và chưa quy định nguyên tắc thực hiện phân quyền, phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (hoặc đặt vấn đề tự quản địa phương) nhằm giải quyết những vấn đề bất cập hiện nay trong việc phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau3, đáp ứng được yêu cầu phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp của chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI; đồng thời quy định các điều kiện bảo đảm thực hiện (ví dụ về ngân sách). Do đó, vẫn chưa có cơ sở hiến định vững chắc để thực hiện đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, làm cơ sở cho việc sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
Thứ nhất: Về mối quan hệ giữa các cơ quan trung ương với chính quyền địa phương
Dự thảo chưa xác định hợp lý mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất cập do quy định của Hiến pháp hiện hành. Một trong những bất cập hiện nay là hoạt động của Hội đồng nhân dân chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.
Chính quyền địa phương có chức năng quan trọng nhất là tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, trong đó, Hội đồng nhân dân với tư cách là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương phải chịu trách nhiệm cao nhất về việc thực hiện nhiệm vụ này. Vì vậy, Hội đồng nhân dân cùng cấp với cơ quan hành chính ở địa phương phải thuộc hệ thống cơ quan chấp hành, hành chính quốc gia, phải chịu sự quản lý, điều hành thống nhất của Chính phủ, sự kiểm tra và xử lý vi phạm về mặt hành chính của Chính phủ. Theo đó, thẩm quyền bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, giải tán Hội đồng nhân dân cấp tỉnh khi làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân phải giao cho Chính phủ thay vì Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đồng thời, Chính phủ chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của Hội đồng nhân dân mà không phải Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Thứ hai: Về địa vị pháp lý của các cấp chính quyền địa phương và các cơ quan chính quyền địa phương
Quy định về vị trí của Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” chưa phù hợp với tính chất, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân. Như đã nêu ở trên, chính quyền địa phương có chức năng quan trọng nhất là tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, theo đó, Hội đồng nhân dân không phải là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, mà thuộc hệ thống cơ quan chấp hành, hành chính quốc gia, phải chịu sự quản lý thống nhất của Chính phủ, sự kiểm tra và xử lý vi phạm về mặt hành chính của Chính phủ.
Thứ ba: Về tổ chức chính quyền địa phương các cấp
Quy định của Dự thảo chưa đảm bảo cơ sở hiến định cho việc đổi mới, tổ chức chính quyền địa phương. (Ví dụ: Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần theo hướng tinh gọn, giảm tầng nấc, đảm bảo sự phù hợp về tổ chức của từng cấp chính quyền và đặc thù đô thị, nông thôn) để giải quyết những vướng mắc, bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay. Bên cạnh đó, Dự thảo chưa quy định nguyên tắc “việc thành lập mới, chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ phải căn cứ vào các tiêu chí, trình tự, thủ tục luật định” nhằm khắc phục những bất cập hiện nay trong vấn đề chia tách các đơn vị hành chính lãnh thổ; đồng thời, cần bổ sung quy định về việc tổ chức các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định để bảo đảm thẩm quyền của Quốc hội trong việc ban hành quy chế cho các đơn vị hành chính này.
Thứ tư: Về nhiệm vụ và nguyên tắc hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương
Cơ quan hành chính chịu trách nhiệm tổ chức thi hành các quyết định của Hội đồng nhân dân, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân phải là cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng; cần đổi tên Ủy ban nhân dân thành Ủy ban hành chính để làm rõ tính chất của cơ quan này, vì tên gọi Ủy ban nhân dân và phương thức hoạt động theo chế độ tập thể chưa thể hiện được chính xác và đầy đủ tính chất, đặc điểm của cơ quan hành chính ở địa phương4. Đồng thời, cần thay đổi nguyên tắc hoạt động của cơ quan hành chính ở địa phương từ chế độ tập thể sang chế độ thủ trưởng để bảo đảm sự chủ động, linh hoạt trong điều hành, quản lý của cơ quan hành chính ở địa phương và cần được ghi nhận trong Hiến pháp. Bởi lẽ, chính quyền địa phương dù được hiến định theo mô hình nào, thì cũng cần phải quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có như vậy, mới khắc phục được tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, dựa giẫm tập thể, thiếu tính quyết đoán, làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý, điều hành.
Thứ năm: Về các quy định khác tại Chương “Chính quyền địa phương”
Bên cạnh việc bổ sung các nội dung cần thiết phải hiến định như đã nêu ở trên, thì cũng cần lược bỏ các quy định khác như Điều 117, Điều 118 và Điều 119 (nội dung Điều 117, Điều 118 nên được quy định trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, còn Điều 119 chỉ nên quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân)./.
____________________________________________
1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X , Hà Nội, Nxb. Chính trị quốc gia, 2006, tr. 127.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X , Hà Nội, Nxb. Chính trị quốc gia, 2011, tr. 251.
3. Thực tiễn tổng kết thi hành Hiến pháp cho thấy, do Hiến pháp chưa quy định rõ nguyên tắc phân cấp nên dẫn đến tình trạng phân cấp khi thì chưa chặt chẽ, khi lại lỏng lẻo, chưa theo những nguyên tắc và tiêu chí thống nhất mà hệ lụy là có sự trùng lắp về việc phân cấp nhiệm vụ giữa chính quyền địa phương và các cơ quan trung ương.
4. Trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 cũng có ý kiến cho rằng, cần đổi tên thành Ủy ban hành chính và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, có nhiệm vụ chính là chịu trách nhiệm tổ chức thi hành quyết định của Hội đồng nhân dân và văn bản của trung ương, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân, do đó, Ủy ban hành chính không có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Comments[ 0 ]
Post a Comment