Về các hình thức thực hiện quyền lực nhân dân
Hình thức thực hiện quyền lực nhân dân thể hiện trong Điều 6 Hiến pháp năm 1992 chưa thật đầy đủ. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình không những thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp là các cơ quan dân cử, mà còn thông qua các hình thức dân chủ trực tiếp như trưng cầu dân ý hay sáng kiến pháp luật của nhân dân. Hiện nay, trưng cầu dân ý (referendum) là một hình thức thực hiện quyền lực nhân dân khá phổ biến trên thế giới. Nhiều nước còn quy định nhân dân có quyền sáng kiến pháp luật, như Hiến pháp Italia quy định từ 50.000 dân trở lên thì có quyền sáng kiến pháp luật.
Phương châm xây dựng một Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân là phương châm được quán triệt trong các Nghị quyết của Đảng và các Hiến pháp của nước ta. Tuy nhiên, cho đến nay, các thiết chế dân chủ trực tiếp chưa được xây dựng một cách đồng bộ. Hầu hết các nước xây dựng Nhà nước pháp quyền đều đã ban hành Luật Trưng cầu dân ý để nhân dân quyết định các vấn đề quan trọng nhất của đất nước. Các nước Châu Âu khi quyết định sửa đổi Hiến pháp, gia nhập Liên minh Châu Âu, bỏ đồng tiền quốc gia để sử dụng đồng Euro đều tiến hành trưng cầu dân ý để nhân dân quyết định. Ở Việt Nam, mặc dù trong Hiến pháp có quy định công dân có quyền thể hiện ý kiến của mình khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý, tuy nhiên, cho đến nay, do chúng ta chưa có Luật Trưng cầu dân ý nên quyền này trên thực tế vẫn chưa thực hiện được. Để tạo cơ sở pháp lý thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân, Điều 6 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.
Về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước
Phân công, phối hợp quyền lực giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là vấn đề rất quan trọng, tuy nhiên, kiểm soát quyền lực cũng là vấn đề đặc biệt quan trọng, vì không kiểm soát được quyền lực sẽ xảy ra hiện tượng lạm dụng quyền lực, quyền lực nhà nước sẽ bị sử dụng vì lợi ích cá nhân, gia đình, dòng tộc hoặc lợi ích nhóm. Vì vậy, bên cạnh việc phân công, phối hợp quyền lực, Hiến pháp sửa đổi lần này sẽ lưu tâm đến vấn đề kiểm soát quyền lực. Kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ được coi là phương pháp đặc biệt quan trọng để chống sự lạm dụng quyền lực, làm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đồng thời đảm bảo cho bộ máy nhà nước trong sạch, hạn chế nạn tham nhũng trong bộ máy nhà nước. Vì thế, Điều 2 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã có quy định bổ sung: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Về vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu cho các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo và người định cư ở nước ngoài. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận phát huy truyền thống đại đoàn kết dân tộc, tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, cùng Nhà nước chăm lo và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân, động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước.
Trong giai đoạn phát triển mới của công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, giai đoạn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, xây dựng một xã hội dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh, vai trò của Mặt trận cần phải được tăng cường, đặc biệt là trong việc phản biện xã hội đối với các chính sách xã hội, chính sách pháp luật, các hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức, viên chức. Vì vậy, trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Về tổ chức và hoạt động của Quốc hội
Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định hai tính chất cơ bản của Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đồng thời cũng tiếp tục khẳng định 3 chức năng cơ bản của Quốc hội là lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.
Để tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã bổ sung thêm quy định: “Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”.
Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội có quyền bầu cử Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đồng thời phê chuẩn các thành viên của Chính phủ do Thủ tướng đệ trình. Tuy nhiên, do việc bầu cử cũng như phê chuẩn đều chỉ có một ứng cử viên, nên bầu cử và phê chuẩn hầu như không khác nhau. Bầu cử là lựa chọn, nhưng nếu không có khả năng lựa chọn, thì đó chỉ là hình thức bỏ phiếu phê chuẩn mà thôi. Vì thế theo chúng tôi, cần có quy định bổ sung trong Hiến pháp hoặc trong Luật Tổ chức Quốc hội “việc bầu cử các chức vụ nói trên chỉ hợp lệ khi có ít nhất hai ứng cử viên”.
Để nâng cao vai trò của đại biểu Quốc hội, theo chúng tôi, cần có quy định bổ sung: “Đại biểu Quốc hội là đại biểu của nhân dân cả nước, có tư cách độc lập với bất kỳ chức vụ nào khác mà đại biểu đó kiêm nhiệm. Khi tham gia biểu quyết các vấn đề của Quốc hội, các chức vụ mà đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm không được phép xung đột hoặc lấn át tư cách đại biểu Quốc hội”.
Về tổ chức và hoạt động của Chính phủ
Hiến pháp hiện hành, tại Điều 109 quy định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Quy định trên đây chỉ mới làm rõ chức năng hành chính của Chính phủ, chưa làm rõ chức năng quan trọng của bất kỳ Chính phủ nào trên thế giới là chức năng chính trị. Đó là việc Chính phủ đề ra các chính sách của Nhà nước, trong đó có chính sách pháp luật. Theo chúng tôi, quy định này cần được sửa đổi như sau: “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp cao nhất”. Quy định này vừa ngắn gọn, vừa thể hiện đầy đủ hai tính chất cơ bản của Chính phủ là tính chất chính trị và tính chất hành chính. Nếu quy định như trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” thì vẫn chưa rõ địa vị pháp lý của Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất.
Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ nhiều nước trên thế giới, cơ cấu của Chính phủ chỉ bao gồm Thủ tướng, Phó thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Tuy nhiên, theo Luật Tổ chức Chính phủ Việt Nam, cơ cấu của Chính phủ bao gồm Bộ và cơ quan ngang Bộ. Quy định như vậy đã dẫn đến sự nhầm lẫn giữa hoạt động của Bộ và hoạt động của Chính phủ, các Bộ trưởng coi nặng hoạt động ở Bộ, mà coi nhẹ hoạt động ở Chính phủ. Các Bộ là các cơ quan chuyên môn, là các cơ quan tác nghiệp hành chính, trong khi đó, Chính phủ là cơ quan chính trị, tức là đề ra các chủ trương, quyết sách và thực hiện chức năng điều hoà, phối hợp toàn bộ bộ máy hành chính nhà nước. Nếu quan niệm cơ cấu của Chính phủ bao gồm Bộ và cơ quan ngang Bộ, thì các Bộ trưởng chủ yếu hoạt động ở Văn phòng Bộ, trong khi đó là thành viên của Chính phủ, các Bộ trưởng phải “Lục Bộ tương thông”, nghĩa là phải thường xuyên nắm rõ công việc hiện hành của các bộ khác để điều hoà, phối hợp, như vậy các cuộc họp của Thủ tướng và các Bộ trưởng phải diễn ra hàng tuần chứ không phải hàng tháng. Chính phủ các nước trên thế giới thông thường một tuần họp một lần như ở Pháp, một tuần họp hai lần như ở Nội các Anh1, còn trong thời kỳ phong kiến, thì các phiên thiết triều được thiết lập vào các ngày lẻ hoặc ngày chẵn và không ít hơn 4 lần. Thời kỳ nhà Nguyễn, các Hội đồng Đình thần của vua Gia Long và Minh Mạng triệu tập gọi là Công Đồng họp vào các ngày 1, 8, 15, 23, sau đó đổi lại các ngày 2, 9, 16, 24, như vậy, bình quân mỗi tuần họp một lần. Dưới thời vua Minh Mạng, những ngày Thiết triều là những ngày lẻ: 5, 11, 21, 25. Chính phủ của chúng ta hiện nay họp một tháng một lần, như vậy không thể đảm bảo tính liên tục của hoạt động hành chính. Hoạt động điều hoà, phối hợp của Chính phủ không đáp ứng yêu cầu của xã hội. Có thể đưa ra một số minh chứng để khẳng định điều này. Chẳng hạn, việc các đường phố lớn ở Thủ đô Hà Nội như Trường Chinh, Nguyễn Chí Thanh và một số đường phố khác bị đào lên, đào xuống nhiều lần, thể hiện sự thiếu phối hợp giữa các ngành, các cấp trong việc quản lý đô thị. Hay gần đây, việc xây dựng các khu đô thị cao tầng rất đẹp, rất hoành tráng ở Mỹ Đình, nhưng không hề xây các trường tiểu học, trung học cơ sở, trung học phổ thông nào, dẫn đến việc quá tải của các trường tiểu học, trung học cơ sở, trung học phổ thông ở Thủ đô Hà Nội là một ví dụ điển hình cho sự thiếu điều hoà, phối hợp giữa các bộ, ngành.
Về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân
Cuộc cải cách tư pháp đã và đang được tiến hành, tuy nhiên cho đến nay, hệ thống Toà án nước ta vẫn đang được tổ chức theo các đơn vị hành chính lãnh thổ, không phân biệt giữa đô thị và nông thôn, vì thế, một thẩm phán Toà án cấp quận ở các thành phố lớn có thể có khối lượng công việc nhiều gấp 20, 30 lần so với thẩm phán Tòa án cấp huyện ở nông thôn. Toà án nhân dân tối cao vẫn phải xử phúc thẩm cho các bản án bị kháng nghị, kháng cáo của 63 tỉnh, thành và tỷ lệ án tồn đọng vẫn khá cao. Tính độc lập của các thẩm phán vẫn chưa được đảm bảo do nhiệm kỳ bổ nhiệm của thẩm phán chỉ có 5 năm, hết nhiệm kỳ đó, thẩm phán phải được Chánh án Toà án nhân dân tối cao bổ nhiệm lại theo đề nghị của Hội đồng, trong đó có đại diện của Hội đồng nhân dân, Hội Luật gia, Sở Nội vụ và Chánh án Toà án nhân dân tỉnh. Khi xét xử các vụ việc liên quan đến những người trong Hội đồng này, thẩm phán có thể bị tác động. Hơn thế nữa, theo quy chế bổ nhiệm thẩm phán, các thẩm phán đều phải là đảng viên. Thông thường các quan chức hành chính đều là cán bộ các cấp uỷ Đảng, vì thế, thông qua tổ chức Đảng, các cán bộ hành chính có thể tác động đến các thẩm phán và thẩm phán không thể đảm bảo tính độc lập của mình trong hoạt động xét xử. Toà án hành chính ở Việt Nam, một mặt vì nằm trong hệ thống Toà án nhân dân, mặt khác, do thẩm quyền tố tụng hạn chế, vì vậy hoạt động không có hiệu quả, các Toà án hành chính ở địa phương xét xử được rất ít các vụ việc và uy tín của Toà hành chính không cao.
Việc Dự thảo sửa đổi Hiến pháp quy định hệ thống: “Toà án nhân dân gồm Toà án nhân dân tối cao và các Toà án khác do luật định” là phương án đúng đắn mở đường cho việc cải cách hệ thống Toà án nhân dân hiện nay. Theo chúng tôi, nên thành lập thêm một cấp Toà án trên cấp tỉnh là Toà phúc thẩm. Toà phúc thẩm là Toà xét xử phúc thẩm cho các bản án của Toà án cấp tỉnh bị kháng nghị, kháng cáo. Toà phúc thẩm nên thành lập ở các thành phố trực thuộc Trung ương và các vùng gồm một số tỉnh gộp lại, như vùng Tây Bắc, Đông Bắc, Đồng bằng Bắc bộ, Bắc Trung bộ, Nam Trung Bộ, Tây Nguyên, Tây Nam bộ, Đông Nam bộ. Đối với Toà án huyện, quận cần phải thay đổi quan niệm đồng nhất giữa thành thị và nông thôn. Ở thành phố trực thuộc Trung ương, các quận nên có Toà án sơ thẩm như hiện nay, còn ở các huyện, nên tính toán lại, phụ thuộc vào số lượng các vụ án trên thực tế mà tổ chức, các huyện lớn có thể có Toà sơ thẩm, các huyện bé vụ việc không nhiều thì nên tổ chức một Toà sơ thẩm cho hai hoặc ba huyện gần nhau.
Để đảm bảo tính độc lập của thẩm phán, cần thay thế quy định thẩm phán được bổ nhiệm với nhiệm kỳ 5 năm bằng quy định thẩm phán được bổ nhiệm như một chức danh nghề nghiệp (suốt đời) và thẩm phán chỉ bị cách chức khi vi phạm pháp luật, có hành vi không xứng đáng với đạo đức nghề nghiệp của mình.
Về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân
Sau khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001, Viện kiểm sát nhân dân các cấp chỉ còn thẩm quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát bị bãi bỏ, tuy nhiên, chưa có cơ quan chuyên môn nào thay thế Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát chung. Trong bộ máy nhà nước phong kiến, Ngự sử đài/ Đô sát viện thực hiện quyền đàn hạch bách quan, Trưởng Đô sát viện là quan chức có thế lực cao chỉ dưới Vua và Tể tướng và chỉ trực thuộc Vua. Trước đây, Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan chuyên môn vừa thực hiện chức năng công tố, vừa thực hiện chức năng kiểm sát chung cũng có nhân tố hợp lý, vì chức năng công tố và chức năng kiểm sát có thể tương hỗ lẫn nhau. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu ra và bãi nhiệm, nên cũng có thể tạo ra vị trí độc lập của Viện kiểm sát đối với Chính phủ. Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ, nên không thể thực hiện giám sát Chính phủ. Do vậy, việc bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân tối cao mà không giao lại chức năng này cho một cơ quan chuyên môn độc lập với Chính phủ để thực hiện quyền giám sát, thì chức năng giám sát tối cao của cơ quan chuyên môn đã bị bỏ trống, điều này không phù hợp với xu hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền là tăng cường chức năng giám sát bên trong và bên ngoài của bộ máy nhà nước. Theo chúng tôi, muốn kiểm soát được quyền lực nhà nước trong bất cứ mô hình nhà nước nào, thì người có thẩm quyền kiểm soát phải độc lập với người bị kiểm soát, đồng thời phải có các kiến thức chuyên sâu, đặc biệt là trong lĩnh vực pháp luật, kinh tế - tài chính, kế toán, kiểm toán. Đây là lý do mà Nghị viện nhiều nước trên thế giới có Thanh tra Quốc hội và Kiểm toán Quốc hội để giúp Nghị viện thực hiện chức năng giám sát. Vì lý do này, chúng tôi kiến nghị 2 phương án: Thành lập Viện giám sát là cơ quan hiến định độc lập thực hiện chức năng giám sát chung mà Viện kiểm sát nhân dân trước đây đã thực hiện hoặc thành lập Viện giám sát là cơ quan chuyên môn trực thuộc Quốc hội thực hiện chức năng giám sát pháp luật.
Về các thiết chế hiến định
Trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có bổ sung thêm một chương về các thiết chế hiến định độc lập bao gồm: Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước. Các thiết chế hiến định này là các cơ quan nhà nước độc lập không nằm trong các hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chức năng của các thiết chế này là đặc biệt quan trọng trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền, một nhà nước mà bất kỳ cơ quan nhà nước nào, bất kỳ quan chức nào cũng được đặt trong sự giám sát của pháp luật. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức, biên chế, cách thức hoạt động của các thiết chế hiến định trên đây cần phải được quy định trong các luật riêng về các tổ chức này.
1.Xem Constitutional and administrative law- Hilaire Barnett, Edition Cavendish Publishing Limited, London 2000, p. 380.
GS.TS. THÁI VĨNH THẮNG
Comments[ 0 ]
Post a Comment